Sulla Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 303, del 29 dicembre 2022, è stata pubblicata la Legge di Bilancio per il 2023 (n. 197/2022).

La legge entra in vigore il 1° gennaio 2023.

Con specifico riferimento al settore delle opere pubbliche, il provvedimento riveste particolare importanza, in quanto contiene all’art. 1, alcune disposizioni sia in tema di aggiornamento dei prezzari, sia di revisione dei prezzi dei lavori in corso di esecuzione, volte a supportare le imprese nel fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi anche per il 2023.

Le disposizioni, fortemente attese dagli operatori del settore, sono state frutto di un’intensa azione da parte di ANCE.

Infatti, al Governo appena insediato, fin da subito, è stata evidenziata la perdurante gravità dei rincari in atto e l’esigenza di trovare soluzioni urgenti, stante l’imminente scadenza del meccanismo di aggiornamento dei prezzi previsto dall’articolo 26 del DL “Aiuti”, destinato ad operare solo fino al 31 dicembre 2022.

Questa sollecitazione è stata raccolta dal provvedimento in commento, che ha introdotto alcune importanti misure che, pur passibili di miglioramenti, pongono le basi per fronteggiare l’aumento dei prezzi anche per il prossimo anno.

Ciò premesso, si fornisce, di seguito, una prima analisi delle norme di riferimento, con riserva di successivo ulteriore approfondimento.

Articolo 1, commi 369 e ss (Misure per fronteggiare l’aumento del costo dei materiali per le opere pubbliche)

Le norme in esame si pongono l’obiettivo di fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi, tutt’ora in corso, anche per le procedure di gara che saranno avviate dal 1° gennaio 2023 al 31 dicembre 2023.

A tale scopo, si prevede, al comma 371, l’obbligo per le regioni di procedere nel 2023 ad un nuovo aggiornamento dei prezzari regionali, da attuare entro il 31 marzo 2023. In caso di inadempienza l’aggiornamento sarà effettuato entro i successivi 15 giorni dalle competenti articolazioni territoriali del Ministero delle Infrastrutture.

I prezzari regionali così aggiornati si applicheranno alle nuove gare, comprese quelle affidate tramite accordi quadro e a contraente generale, i cui bandi, avvisi o inviti siano stati pubblicati/trasmessi dal 1° gennaio al 30 giugno 2023, nonché dal 1° luglio al 31 dicembre 2023.

Fino al 31 marzo 2023, le committenti potranno continuare ad applicare i prezzari regionali infrannuali, aggiornati ai sensi dell’articolo 26, comma 2, del DL “Aiuti” (DL 50/2022).

La disposizione in commento si applica a tutti i soggetti sottoposti alla vigenza del Codice Appalti, comprese le società del Gruppo Ferrovie dello Stato, ad Anas e agli altri soggetti operanti nei settori esclusi (parte II, titolo VI, capo I, del Codice) qualora non applichino prezzari regionali, con riguardo ai prezzari da esse stesse utilizzati (comma 379).

Rimangono esclusi dall’applicazioni i concessionari che non sono amministrazioni aggiudicatrici, di cui all’articolo 164, comma 5, del Codice Appalti, sia per i lavori realizzati in via diretta che per quelli affidati a terzi.

La disposizione riveste, quindi, un particolare rilievo, in quanto, per le nuove gare che saranno bandite nel corso del 2023, impone alle committenti di procedere agli affidamenti sulla base di prezzari puntualmente aggiornati, con l’obiettivo di garantire il più possibile l’aderenza del corrispettivo a base d’asta al reale andamento del mercato.

Per far fronte ai maggiori costi derivanti dall’aggiornamento dei prezzari, le stazioni appaltanti dovranno, in via preliminare, procedere alla rimodulazione delle somme a disposizione indicate nel quadro economico degli interventi. Inoltre, potranno utilizzare le somme disponibili relative ad altri interventi ultimati, per i quali siano stati eseguiti i relativi collaudi o emessi i certificati di regolare esecuzione, nel rispetto delle procedure contabili.

In caso di insufficienza delle risorse, le stazioni appaltanti potranno accedere ad un fondo per fare fronte ai maggiori costi per l’avvio delle nuove gare, la Legge di Bilancio rifinanzia con 10 miliardi di euro il Fondo per le opere indifferibili.

Articolo 1, comma 458 (Disposizioni in materia di revisione dei prezzi)

La disposizione in esame apporta alcune modifiche all’art. 26 del DL “Aiuti”, sia introducendo alcuni nuovi commi, sia apportando talune modifiche alla norma originaria, che sostanzialmente prorogano lo speciale meccanismo di aggiornamento dei prezzi ivi previsto per i lavori eseguiti nel 2022, anche per i lavori eseguiti nel 2023, oltre che per quelli banditi in tale anno.

Tale proroga è di primario rilievo, avendo carattere essenziale per le imprese di costruzioni. Infatti, la disciplina dell’articolo 26 era destinata ad operare solo fino al 31 dicembre 2022 ed in assenza di un rinvio temporale della scadenza, si sarebbe verificato l’effetto paradossale di ritornare, a partire da gennaio 2023, ad applicare i prezzari a base di gara, che trascuravano completamente gli straordinari incrementi nel frattempo intervenuti.

Seguendo l’ordine dei nuovi commi introdotti, si segnalano le novità introdotte.

Con il nuovo comma 5-ter viene introdotta una previsione che ha una finalità semplificatoria. Si prevede, infatti, che, in relazione agli interventi diversi da quelli finanziati con PNRR o PNC, al fine di accelerare l’accesso alle risorse del “Fondo Adeguamento Prezzi” (di cui all’art. 1-septies), per i lavori eseguiti o contabilizzati tra il 1° agosto e il 31 dicembre 2022, le stazioni appaltanti possano trasmettere al MIMS, entro il 31.12.23, in luogo della copia del SAL, il solo prospetto di calcolo del maggior importo del SAL come rideterminato rispetto a quello contrattuale.  

Il nuovo comma 6-bis, poi, con riferimento ai contratti derivanti da offerte presentate entro il 31 dicembre 2021, introduce la proroga del meccanismo di aggiornamento dei prezzi anche ai lavori eseguiti o contabilizzati nel 2023. Più in particolare, il nuovo comma prevede che:

• il SAL relativo alle lavorazioni eseguite o contabilizzate tra il 1° gennaio e il 31 dicembre 2023, venga adottato applicando prezzari regionali aggiornati annualmente, anche in deroga a specifiche clausole contrattuali, nonché a quanto previsto all’articolo 216, comma 27-ter del Codice Appalti, che – si ricorda – per i contratti affidati prima dell’entrata in vigore del Codice ed in corso di esecuzione, prevede l’applicazione del sistema compensativo di cui all’articolo 133 del d.lgs. 163/2006. Si ritiene che tale comma sia da coordinare con quanto previsto dall’art, 1 comma 371, della legge in commento, che, come detto, prevede che, per il 2023, il prezzario dovrà essere aggiornato entro il 31 marzo 2023.

Nelle more dell’aggiornamento annuale dei prezzari, le Stazioni appaltanti potranno continuare ad utilizzare l’ultimo prezzario adottato, compreso quello infrannuale di cui all’art. 26, comma 2, fermo restando il successivo conguaglio, in aumento o diminuzione (nuovo comma 6-quinquies);

• i maggiori importi derivanti dall’applicazione dei prezzari aggiornati, saranno riconosciuti, al netto del ribasso d’asta, nella misura del 90 per cento, come già avvenuto per i lavori eseguiti nel 2022 e nei limiti delle risorse disponibili;
• le risorse utilizzabili dalle stazioni appaltanti sono, anzitutto, quelle interne (il 50 per cento degli accantonamenti per imprevisti; eventuali ulteriori somme a disposizione; somme disponibili relative ad altri interventi ultimati). In caso di insufficienza di queste ultime, per l’anno 2023, le stazioni appaltanti che non abbiano avuto accesso ai Fondi per l’anno 2022, accedono al riparto del “Fondo per la prosecuzione delle opere pubbliche” nei limiti delle risorse assegnate. Con DM da adottare entro 30 giorni, il MIMS stabilirà le modalità di accesso al Fondo e i criteri di assegnazione agli aventi diritto.

La proroga della disciplina ai lavori eseguiti nel 2023 è, ovviamente molto positiva.

Desta, invece, perplessità la circostanza che le committenti prive di risorse interne possano accedere al “Fondo per la prosecuzione delle opere pubbliche”, per coprire i maggiori costi relativi ai lavori eseguiti nel 2023, solo se non abbiano avuto accesso ai Fondi nel 2022. Trattandosi di risorse utilizzabili per lavori eseguiti in annualità diverse, tale limitazione non appare corretta e, al contrario, rischia di essere penalizzante per gli operatori del settore.  Ciò, tanto più se si considera che essa è legata alla committente che abbia avuto accesso ai Fondi e non agli interventi che abbiano usufruito di quelle risorse; pertanto, paradossalmente, potrebbe bastare la presentazione di una sola richiesta di accesso da parte della stazione appaltante per decretare l’esclusione dall’accesso al Fondo per tutti i lavori eseguiti nel 2023.

Altrettanto positiva, appare anche la modifica introdotta nel testo originario dell’articolo 26, precisando che, ai fini dell’applicazione della disciplina ai lavori in corso nel 2023, questi dovranno risultare eseguiti “o” contabilizzati, trasformando la contabilizzazione in una condizione alternativa e non aggiuntiva all’esecuzione.

La precedente formulazione, infatti, ha posto notevoli problemi applicativi per i lavori in corso nel 2022, derivanti dal fatto che in alcuni casi, a fronte di lavori eseguiti nel periodo di riferimento, la contabilizzazione avveniva successivamente per ritardi attribuibili unicamente alla committente, privando così l’appaltatore della possibilità di far valere il diritto al riconoscimento dei maggiori costi subiti.

Il nuovo comma 6-ter prevede che le disposizioni del comma 6-bis troveranno applicazione, in deroga all’articolo 106, comma 1, lettera a) del Codice, anche agli appalti pubblici di lavori – compresi quelli affidati tramite accordi quadro – aggiudicati sulla base di offerte aventi un termine finale di presentazione compreso tra il 1° gennaio 2022 e il 31 dicembre 2022; ciò, sempre che per gli stessi non vi sia stato accesso al “Fondo per l’avvio di opere indifferibili” relativamente ai lavori eseguiti o contabilizzati o annotati sul libretto delle misure dal direttore dei lavori tra il 1° gennaio e il 31 dicembre 2023. Per tali appalti e accordi quadro, la soglia di riconoscimento degli extra costi è rideterminata nella misura dell’80% (invece che del 90%).

L’estensione della proroga a tali gare appare positiva, evitando il rischio che tali lavori, ivi compresi quelli del PNRR, possano restare irrealizzati. Anche in questo caso, sarebbe stato preferibile che venisse eliminata la limitazione riguardante il fatto che i lavori eseguiti nel 2023 non debbano aver avuto accesso al Fondo per l’avvio di opere indifferibili.

Per i contratti che usufruiscono della presente disciplina non troverà applicazione l’art. 29, commi 1, lettera b), 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 11 del DL Sostegni ter. Rimane valida, quindi, l’applicazione per gli stessi del comma 1, lettera a) dell’articolo 29, che dispone l’obbligo di prevedere negli atti di gara la clausola revisionale prezzi fino al 31 dicembre 2023.

Infine, sono stati introdotti alcuni importanti chiarimenti in relazione ai contratti affidati tramite accordi quadro e a quelli affidati a contraente generale da parte delle società del Gruppo Ferrovie e di Anas.

Per quanto riguarda gli accordi quadro, è stato eliminato dal comma 8 il riferimento alla circostanza che l’AQ doveva essere stato aggiudicato o essere già efficace alla data di entrata in vigore del decreto Aiuti (18 maggio 2022), prevedendo, più semplicemente, che, al pari degli altri appalti, di cui al comma 1, il contratto derivi da offerte presentate entro dicembre 2021. In assenza di tale chiarimento, infatti, la disciplina dell’articolo 26 risultava ingiustificatamente limitativa e penalizzante, ove applicata ai lavori relativi ad Accordi Quadro. Inoltre, è stata prorogata al 31.12.23 la precedente scadenza fissata al 31.12.22 dal primo periodo del comma 8. In mancanza di tale proroga tutti gli accordi quadro non ancora avviati alla data di entrata in vigore dell’articolo 26, per i quali le committenti hanno, medio tempore, proceduto all’aggiornamento dei prezzari, sarebbero rimasti privi della possibilità di essere eseguiti secondo i nuovi prezzi riformulati.

Per quanto riguarda gli affidamenti a contraente generale da parte delle società del Gruppo Ferrovie e di Anas, la possibilità, prevista dal comma 12, di procedere ad un incremento “secco” del 20% sugli importi delle lavorazioni eseguite, è stato prorogato sino al 31 dicembre 2023.

Per le finalità di cui ai commi 6-bis e 6-ter, la Legge di bilancio stanzia nuove risorse per 1,6 miliardi di euro