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Condono: quando opera il silenzio assenso

La fruizione del Superbonus 110% - previsto dall’art. 119 del Decreto legge 34/2020, come convertito dalla Legge 77/2020 - presuppone la conformità urbanistico-edilizia dell’immobile sul quale si intendono eseguire i relativi interventi. Pertanto è possibile usufruirne con riferimento a fabbricati legittimi o comunque legittimati attraverso sanatoria ordinaria (art. 36 e 37 Dpr 380/2001 “Testo Unico Edilizia”) o straordinaria (cd. condono edilizio).

Vi sono però a tutt’oggi immobili per i quali è stata presentata domanda di condono ma su cui il comune competente non si è ancora pronunciato. È applicabile il Superbonus fiscale a questi immobili? In particolare, è possibile in questi casi usufruire del silenzio assenso?

In linea generale, è necessario attendere il rilascio del provvedimento di sanatoria ordinaria o straordinaria prima di avviare le pratiche per gli interventi agevolati.

È possibile però verificare se la regolarizzazione dell’immobile sia avvenuta per formazione del silenzio assenso. Tutti e tre i condoni (1985, 1994 e nel 2003), infatti, hanno previsto la possibilità di conseguire la sanatoria per silenzio assenso decorso un determinato periodo di tempo dalla presentazione della domanda senza che il comune si sia pronunciato, ed alle condizioni di volta in volta stabilite dalle  rispettive leggi (pagamento dell’oblazione e di altre somme, presentazione della documentazione di volta in volta richiesta a seconda della tipologia di abuso, denuncia al catasto, ecc.). 

In presenza di vincoli sull’immobile abusivo, fatti salvi quelli espressamente esclusi dalla sanatoria, l’operatività del silenzio assenso incontra l’ulteriore condizione del rilascio del parere favorevole dell’autorità preposta alla relativa tutela.

La giurisprudenza negli anni si è pronunciata ampiamente sul tema evidenziando tra l’altro che:

  • affinché sulla domanda di condono edilizio possa ritenersi formato il silenzio assenso, non basta che la documentazione sia completa e sia stata pagata l'oblazione, ma è anche necessario che sussistano tutti i presupposti sostanziali per il condono del manufatto abusivo (più di recente T.A.R. Napoli, Campania, sez. III, 05/03/2020, n.1019; T.A.R. Napoli, Campania, sez. III, 04/03/2020, n.1005; T.A.R. Napoli, Campania, sez. III, 27/02/2020, n.901; T.A.R. Milano, Lombardia, sez. II, 03/04/2020, n.588; Consiglio di Stato sez. VI, 07/01/2020, n.98);
  • la formazione del silenzio - assenso (nel termine di 24 mesi dalla presentazione della domanda di sanatoria) è possibile solo nel caso in cui non si tratti di un caso di insanabilità assoluta, di cui all'art. 33 della l. n. 47/1985 (da ultimo T.A.R. Roma, Lazio, sez. II, 07/04/2020, n.3809);
  • per l'abuso edilizio realizzato in area soggetta a vincolo (paesaggistico), il termine di 24 mesi per la formazione del silenzio - assenso sulla domanda di condono può decorrere, ex art. 35, comma 19, l. n. 47/1985, solo dal rilascio del parere favorevole dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo stesso (T.A.R. Roma, Lazio, sez. II, 09/03/2020, n.3057; Consiglio di Stato sez. II, 07/02/2020, n.983; Consiglio di Stato sez. VI, 10/04/2020, n.2369).

Peraltro, con riferimento alle ipotesi di immobili abusivi soggetti a vincoli sanabili, si ritiene che – qualora il silenzio assenso non possa operare per mancata richiesta, a suo tempo, del parere all’autorità competente alla gestione del vincolo – l’interessato possa comunque presentare tale richiesta rivolgendosi direttamente all’autorità ovvero chiedendo all’ufficio tecnico comunale di effettuare tale adempimento.

 

CONDONO

 

SILENZIO ASSENSO – ASPETTI OPERATIVI E CONDIZIONI

1° Condono

 

Art. 35

Legge 47/1985 (testo originario ante modifiche)

 

Decorrenza: 24 mesi dalla presentazione della domanda

 

Condizioni:

  • pagamento di tutte le somme dovute, eventualmente anche a conguaglio,
  • presentazione di tutta la documentazione necessaria (es. relazione descrittiva opere, dichiarazione sullo stato dei lavori, perizia giurata dimensioni e stato opere, certificato idoneità statica, certificato residenza, ecc.);
  • presentazione domanda accatastamento;
  • presentazione della domanda nell’apposito modello unico predisposto dal Ministero dei lavori pubblici.

 

Vincoli:

Il termine per la formazione del silenzio assenso inizia a decorre dall’emissione del parere dell’amministrazione competente alla tutela del vincolo. Qualora il parere non venga reso entro 180 gg, si intende reso in senso negativo.

 

Esclusi - vincoli (imposti dalla legge o dal piano urbanistico) che comportano inedificabilità assoluta qualora imposti prima dell’esecuzione dell’opera (es. storici-artistici, paesaggistici, ambientali, idrogeologici, difesa militare, ecc.).

2° Condono

 

Art. 39, comma 4

 Legge 724/1994 (testo originario ante modifiche)

 

 

Decorrenza: 1 anno o 2 anni a seconda che si tratti di comuni con meno o più di 500.000 abitanti per i comuni con più di 500.000 abitanti, senza l'adozione di un provvedimento negativo del comune

 

Condizioni:

  • pagamento dell'oblazione dovuta e dell’eventuale maggiorazione;
  • pagamento degli oneri di concessione dovuti;
  • deposito della documentazione richiesta (documentazione fotografica, certificato idoneità statica, progetto di adeguamento statico, ecc.);
  • denuncia in catasto entro il termine di legge.

 

Vincoli:

Il termine per la formazione del silenzio assenso inizia a decorre dall’emissione del parere dell’amministrazione competente alla tutela. Qualora il parere non venga reso entro 180 gg, si intende reso in senso negativo. Il parere non è richiesto quando si tratti di violazioni relative all’altezza, i distacchi, la cubatura o la superficie coperta che non eccedano il 2% delle misure prescritte.

 

Esclusi - vincoli (imposti dalla legge o dal piano urbanistico) che comportano inedificabilità assoluta, qualora imposti prima dell’esecuzione dell’opera (es. culturali, paesaggistici, ambientali, idrogeologici, difesa militare, cc.).

 

3° Condono

 

Art. 32, comma 37

Decreto Legge 269/2003, conv. Legge 326/2003

 

Decorrenza: 24 mesi dalla presentazione della domanda  senza  l'adozione  di  un  provvedimento negativo del comune.

 

Condizioni:

  • pagamento degli oneri concessori;
  • presentazione della documentazione (dichiarazione descrizione dell’opera e stato dei lavori, perizia giurata su stato e dimensioni, certificato idoneità statica, ulteriori documenti prescritti dalla normativa regionale, ecc.); 
  • presentazione della denuncia in catasto;
  • presentazione della denuncia ICI;
  • ove dovute, presentazione delle denunce  Tarsu e per  l'occupazione del suolo pubblico, entro il 30 settembre  2004.

 

Vincoli:

Per le sole opere insistenti su aree vincolate dopo la loro esecuzione, la formazione del silenzio assenso è subordinata al parere dell’autorità preposta alla relativa tutela.

 

Esclusi - vincoli imposti sulla  base  di  leggi  statali  e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e  delle  falde  acquifere,  dei  beni  ambientali  e paesistici,  nonché  dei  parchi  e  delle  aree protette nazionali, regionali  e  provinciali, qualora istituiti prima della esecuzione di dette  opere.

 

Permesso di costruire e diritti dei terzi

La formula “fatti salvi i diritti dei terzi” con cui viene rilasciato un permesso di costruire quali obblighi di verifica impone in capo all’amministrazione comunale?

Il Consiglio di Stato con la sentenza del 24 luglio 2020, n.4745 ha fornito dei chiarimenti sulla base anche di quanto già più volte espresso dalla giurisprudenza ossia che  “se è vero che l'Amministrazione comunale, nel corso dell'istruttoria deve verificare che esista il titolo per intervenire sull'immobile per il quale è chiesta  la concessione (ovvero il permesso) è anche vero, però, che deve escludersi un obbligo del Comune di effettuare complessi accertamenti diretti a ricostruire tutte le vicende riguardanti la titolarità dell'immobile, o di verificare l'inesistenza di servitù o altri vincoli reali che potrebbero limitare l'attività edificatoria dell'immobile, atteso che il permesso di costruire è un atto amministrativo che rende semplicemente legittima l'attività edilizia nell'ordinamento pubblicistico, e regola solo il rapporto che, in relazione a quell'attività, si pone in essere tra l'autorità amministrativa che lo emette ed il soggetto a favore del quale è emesso, ma non attribuisce a favore di tale soggetto diritti soggettivi conseguenti all'attività stessa, la cui titolarità deve essere sempre verificata alla stregua della disciplina fissata dal diritto comune” (in senso conforme, Cons. Stato, V, 7 settembre 2009, n. 5223; id., V, 7 settembre 2007 n. 4703; id., V, 2 ottobre 2002 n. 5165).

La regola generale per il cui il permesso di costruire è rilasciato “salvi i diritti dei terzi”, ha aggiunto il Consiglio di Stato, trova un limite nei casi in cui, come quello oggetto di controversia, il Comune  sia a conoscenza che il diritto di chi richiede il titolo abilitativo è contestato.

In tal caso, l’amministrazione comunale deve compiere le indagini necessarie per verificare se tali contestazioni siano fondate e non rilasciare il titolo se il richiedente non sia in grado di fornire elementi seri a fondamento del suo diritto (in termini, Cons. Stato, IV, 23 dicembre 2019, n.6394; vedi anche id., IV, 14 gennaio 2019, n. 310; id., V, 8 novembre 2011, n. 5894).

La fattispecie oggetto di disamina da parte del collegio era relativa al diniego di un permesso di costruire in sanatoria che l’amministrazione aveva basato su una contestazione ricevuta da parte di soggetti terzi in merito alla titolarità della porzione di territorio su cui ricadevano le opere da sanare  (titolarità dichiarata in virtù di usucapione che però non era stata oggetto di accertamento da parte dell’autorità giudiziaria).

In allegato la sentenza del Consiglio di Stato del 24 luglio 2020, n. 4745

Consiglio di Stato 4745 2020 docx

Permessi di costruire e Scia: operativa la proroga triennale

Il Decreto Legge 76/2020 cd. “Semplificazioni” (G.U. n. 178 del 16/07/2020) ha previsto all’art. 10, comma 4 una proroga straordinaria triennale:

- dei termini di inizio e fine lavori dei permessi di costruire rilasciati o formatisi fino al 31 dicembre 2020 che avranno a disposizioni 4 anni (1 + 3) per l’inizio dei lavori e/o 6 anni (3 + 3) per l’ultimazione delle opere;

- delle Scia edilizie presentate entro il 31 dicembre 2020 che saranno efficaci 6 anni (3+3), mentre in via ordinaria per le Scia non è possibile richiedere una proroga ma, una volta scaduta, è necessario presentare una nuova Scia per la parte eventualmente ancora  da realizzare.

La norma - in vigore dal 17 luglio scorso - prevede nello specifico che “Per effetto della comunicazione del soggetto interessato di volersi avvalere del presente comma, sono prorogati di tre anni i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all’articolo 15 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, come indicati nei permessi di costruire rilasciati o comunque formatisi fino al 31 dicembre 2020purché i suddetti termini non siano già decorsi al momento della comunicazione dell’interessato e sempre che i titoli abilitativi non risultino in contrasto, al momento della comunicazione dell’interessato, con nuovi strumenti urbanistici approvati o adottati. La medesima proroga si applica alle segnalazioni certificate di inizio attività presentate entro lo stesso termine ai sensi degli articoli 22 e 23 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.”.

La proroga del DL 76/2020, pur nella sua formulazione che può dare luogo a diverse interpretazioni, risulta piuttosto ampia sia sotto il profilo temporale (tre anni, mentre il decreto 69/2013 aveva disposto una proroga straordinaria dei titoli abilitativi per due anni), sia sotto quello applicativo perché riguarda anche permessi di costruire e Scia che non sono stati ancora rilasciati o presentati. Non è stata prevista una analoga proroga delle convenzioni urbanistiche e dei relativi piani attuativi che si auspica possa essere inserita in sede di conversione del decreto legge.

Condizioni per l’operatività della proroga

Per l’operatività della proroga occorre che:

  • il soggetto interessato presenti al Comune competente una comunicazione con la quale esplicita la volontà di avvalersi della proroga prevista dall’art. 10, comma 4 del DL 76/2020, indicando se sia relativa all’inizio e/o l’ultimazione dei lavori (si allega un fac-simile di comunicazione da compilare e presentare al comune);
  • i termini di inizio o fine lavori non siano già decorsi al momento della comunicazione al Comune;
  • il permesso di costruire o la Scia non risultino in contrasto, al momento della comunicazione, con  nuovi strumenti urbanistici approvati o adottati. La proroga pertanto sembra non poter operare in quelle fattispecie in cui siano state adottate o approvate dal Comune competente nuove previsioni di piano contrastanti con quelle originarie.

Rapporti con la proroga straordinaria del DL 18/2020

La proroga del Decreto Legge 76/2020 si sovrappone parzialmente a quella prevista dall’art. 103, comma 2 del Decreto Legge 18/2020 cd. “Cura Italia” che riguarda i permessi di costruire, le Scia, le segnalazioni certificate di agibilità, le autorizzazioni paesaggistiche e ambientali e in generale tutti gli atti di assenso comunque denominati in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020 e che consente una proroga di 90 giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza attualmente fissata al 31/07/2020 (con proroga quindi fino al 29/10/2020).

Considerato che la proroga del DL 18/2020 è di tipo “automatico” e non richiede comunicazione al Comune da parte dell’interessato, si riterrebbe che i permessi di costruire e le Scia che ricadono nell’ambito di operatività sia dell’art. 103 del DL 18/2020, sia dell’art. 10 del DL 76/2020 possano beneficiare di entrambe le proroghe con conseguente sommatoria dei periodi previsti.  

Rapporti con le proroghe disposte a livello regionale e comunale

Alcune Regioni, in virtù della competenza normativa in materia urbanistico-edilizia, hanno previsto proroghe straordinarie dei titoli abilitativi (oltreché sospensioni/differimenti dei termini di pagamento del contributo di costruzione) e pertanto occorre verificare il raccordo tra normativa regionale e statale.

In allegato:

Opere a scomputo: quando è possibile la compensazione fra oneri primari e secondari

In base all’art. 16 del Dpr 380/2001 “Testo Unico Edilizia”, il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione e al costo di costruzione (comma 1). In alternativa alla corresponsione della quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione, il titolare del permesso può obbligarsi – nel rispetto delle disposizioni del D.lgs. 50/2016 “Codice dei contratti pubblici” e secondo le modalità e le garanzie stabilite dal Comune – a realizzare tutte o parte delle opere di urbanizzazione (primaria e secondaria), i cui costi vengono scomputati dalla quota dovuta (comma 2). 

Nel caso in cui il privato si sia obbligato a realizzare a scomputo le opere di urbanizzazione, avviene di frequente che i costi sostenuti per le opere – ad esempio di urbanizzazione primaria - siano superiori agli oneri “tabellari” dovuti e pertanto si pone il problema se sia possibile “compensare” tali maggiori costi con gli oneri di altro tipo (ad esempio secondari) ovvero con il costo di costruzione. 

Compensazione fra oneri di urbanizzazione primari e secondari

Per quanto riguarda la possibilità di procedere alla compensazione fra oneri primari e secondari, occorre evidenziare prima di tutto che alcune normative regionali lo consentono espressamente (es. Delibera Ass. Legisl. 186/2018 ai sensi della LR 15/2013 dell’Emilia Romagna) o implicitamente (es. LR 89/1998 dell’Abruzzo vieta la sola compensazione tra oneri di urbanizzazione e costi di costruzione). Occorre inoltre verificare l’eventuale presenza di disposizioni su questo tema nell’ambito della normativa locale(es. regolamento edilizio ovvero regolamento specifico su opere a scomputo).

In ogni caso, la giurisprudenza amministrativa ha sempre accolto favorevolmente questa soluzione sulla base delle seguenti motivazioni:

a) l'art. 16, comma 2 del TUE, nel disciplinare lo scomputo, non opera alcuna distinzione tra opere di urbanizzazione primaria e opere di urbanizzazione secondaria, per cui in assenza di compensazione, si ha una indebita duplicazione degli oneri monetari posti a carico del soggetto che esegue l'intervento edilizio, con conseguente ingiustificato arricchimento a favore del Comune;

b) gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria hanno la stessa natura giuridica;

c) il carattere indivisibile dell'obbligazione di pagamento degli oneri di urbanizzazione.

Negli ultimi anni anche i giudici contabili, da sempre contrari alla prassi della compensazione fra diverse tipologie di oneri di urbanizzazione, hanno riconosciuto l’ammissibilità dello “scomputo globale ed indifferenziato” delle somme dovute per oneri urbanizzativi, a prescindere dalla tipologia delle opere realizzate dal soggetto attuatore, sulla base dell'uniformità — sotto il profilo finanziario — dell'utilizzo e della destinazione di questi proventi (vedi Corte dei Conti, Sez. di controllo della Lombardia, Delibera n. 154 del 14 maggio 2018).

Compensazione fra oneri di urbanizzazione e costo di costruzione 

Per quanto riguarda invece la possibilità di procedere alla compensazione con il costo di costruzione, si sottolinea che alcune leggi regionali vietano lo scomputo dal costo di costruzione (es. Abruzzo, Liguria) e la giurisprudenza amministrativa non è unanime sul punto. 

Il Consiglio di Stato, se in un primo momento (sez. IV, 28/11/2012, n. 6033) aveva affermato che l'indisponibilità dei costi di costruzione è nel senso che essi sono previsti e quantificati per legge, ma la forma del pagamento, con compensazione o meno, è rimessa all'accordo tra le parti,  ha ribadito da ultimo che (sez. IV, 31/12/2019, n. 8919) l’art. 16 del TUE se consente la realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione mediante scomputo dei costi dalla quota degli oneri di urbanizzazione, non permette anche lo scomputo della quota relativa al costo di costruzione, trattandosi di debito di diritto pubblico che, in assenza di espressa deroga legislativa, può essere estinto solo mediante pagamento in forma monetaria. 

Sulla stessa posizione anche la Corte dei Conti, secondo la quale la possibilità di prevedere, in seno ad una convenzione urbanistica, l'assolvimento del costo di costruzione attraverso la realizzazione diretta di opere concordate con l'Amministrazione comunale non è previsto dalla legge e quindi contrasterebbe con il principio di legalità (vedi sempre Delibera della sezione di controllo della Lombardia n. 154/2018). 

Ciò nonostante, si segnala che la normativa regionale – grazie all’esigenza sempre più sentita di rendere diffusi ed economicamente sostenibili gli interventi di rigenerazione urbana – si sta aprendo, a determinate condizioni, alla compensazione dei maggiori costi delle opere di urbanizzazione anche con la quota del costo di costruzione

In Lombardia, infatti, la LR 18/2019 sul recupero e la rigenerazione del patrimonio edilizio esistente– integrando l’art. 46 della LR 12/2005 sul governo del territorio – ha previsto che nelle convenzioni urbanistiche “Nel caso in cui la realizzazione di attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale prevista in convenzione non sia correlata alla necessità di garantire il reperimento della dotazione di cui all'articolo 9 e l'approntamento delle opere e delle infrastrutture sia totalmente aggiuntivo rispetto al fabbisogno generato dalle funzioni in previsione, è ammessa la possibilità di dedurre gli importi di dette opere o attrezzature a compensazione del contributo afferente il costo di costruzione di cui all'articolo 48”.

Oneri di urbanizzazione: il calcolo tiene conto degli standard già garantiti

Alcune recenti sentenze dei Tribunali Amministrativi Regionali hanno affrontato la questione della rideterminazione degli oneri di urbanizzazione con particolare riferimento agli interventi e ai mutamenti di destinazione d’uso su edifici esistenti.

1. TAR Puglia, Lecce, nella sentenza della Sezione III, 02/03/2020, n. 299

Il TAR Puglia ha ricordato gli indirizzi già forniti sul tema dal Consiglio di Stato, secondo il quale il contributo di costruzione è suscettibile di rideterminazione - oltre che in presenza di un errore di calcolo – quando intervenga la scadenza del permesso di costruire con un rinnovo o una variante al titolo edilizio che incrementi il carico urbanistico.

2. TAR Puglia, sede di Bari, nella sentenza della sez. III, 02/03/2020, n. 346

Ugualmente, nel caso in cui si realizzi su un immobile esistente un mutamento di destinazione d'uso senza opere, più gravoso in termini di carico urbanistico, il TAR Puglia ha stabilito che nella eventuale quantificazione degli oneri dovrà tenersi conto degli standard urbanistici già garantiti.

Infatti qualora non si tenesse conto degli standard già ceduti (comprese le aree/immobili vincolate ad uso pubblico ma di proprietà privata), si determinerebbe un ingiustificato aggravio a carico dei richiedenti e un indebito arricchimento a vantaggio del Comune, considerato che la finalità degli obblighi di cessione degli standard è la garanzia del corretto e ordinato sviluppo del tessuto edificato nei limiti prescritti dallo stesso Comune in sede di pianificazione urbanistica nel rispetto del DM 1444/1968.

I giudici hanno ricordato infatti che, per giurisprudenza costante, l’eventuale previsione da parte degli Enti locali di standard urbanistici in misura superiore al minimo garantito dal DM 1444/1968 deve essere motivata (da ultimo, Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 febbraio 2019, n. 1151).

3. TAR Toscana, Firenze, sez. III, 26 marzo 2020, n. 367

Sempre in tema di rideterminazione degli oneri di urbanizzazione, il TAR Toscana è intervenuto su una fattispecie relativa ad un intervento edilizio assentito e mai eseguito, ma in relazione al quale erano state realizzate tutte le opere di urbanizzazione a scomputo concordate con il comune nell’apposita convenzione.

Il TAR ha precisato che, in presenza di una nuova istanza di permesso di costruire relativa al medesimo intervento, la rideterminazione degli oneri di urbanizzazione deve tenere conto delle opere di urbanizzazione già realizzate in precedenza e ciò anche se nel frattempo sia intervenuta una nuova disciplina urbanistica.

In caso contrario si avrebbe una doppia partecipazione a carico del privato per il medesimo insediamento con conseguente ingiustificato arricchimento dell'Amministrazione (vedi anche TAR Toscana, 27 novembre 2014, n. 1902).

In allegato le sentenze:

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